集体土地房屋拆迁若干问题研究

安徽乐业律师事务所   管启飞

【内容摘要】集体土地房屋拆迁有利于城市建设和新农村建设，对于改善城市居民和农村居民的生产生活条件具有重要意义。但是，由于对集体土地房屋拆迁性质认识不清，法律规范空白，导致实践中出现了很多问题。本文拟从集体土地房屋拆迁的法律性质、法律适用、补偿安置标准和拆迁补偿程序等角度来完善我国的集体土地房屋拆迁法律制度。

【关键词】集体土地  拆迁  补偿  安置

集体土地房屋拆迁是指依法许可，拆迁人对农民集体所有土地上的房屋所有者或使用者给予合法补偿安置的前提下予以迁出，对房屋及附属物进行拆除的法律行为。集体土地房屋拆迁对于城市建设和新农村建设具有重要意义，但是，由于我国对集体土地房屋拆迁性质认识不清，法律规范空白，导致实践中出现了很多问题，例如补偿安置标准过低导致各地频出暴力抗拒拆迁、群体上访等现象，不仅严重影响了党和政府的形象，也不利于社会的稳定。因此，必须对集体土地房屋拆迁的法律性质、法律适用、补偿安置标准和拆迁补偿程序进行研究。

一、集体土地房屋拆迁的法律性质

从民法上看，房屋拆迁是一种合同行为，是国家与房屋所有权人达成的一种房屋拆迁协议，房屋所有权人同意国家拆除其房屋，国家对房屋所有权人进行补偿安置。从行政法上看，房屋拆迁是一种行政征收或行政征用行为，是国家和政府对集体土地进行的一种征收和征用行为以及农村集体经济组织对本集体经济组织成员的宅基地使用权进行的征收和征用行为。

对集体土地上的房屋进行拆迁，按照房屋所处地理位置的不同，其法律性质也截然不同。在城市规划区和城市郊区的房屋拆迁，一般属于政府对集体土地所有权的行政征收和征用行为。在城市规划区和城市郊区以外的农村地区进行的房屋拆迁一般是本集体经济组织为了进行新农村建设、改善村容村貌而进行的将本集体经济组织成员的宅基地使用权进行征收和征用的法律行为。这两种不同的法律行为，在法律适用、征收征用程序、补偿安置标准等方面都存在很大的不同。

二、集体土地房屋拆迁的法律适用

对于房屋拆迁问题，现行法律主要是国务院2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，各地方人民政府也都颁布了本地区的城市房屋拆迁管理办法。但是无论是《城市房屋拆迁管理条例》还是各地方人民政府颁布的城市房屋拆迁管理办法，都无一例外的规定只适用于城市规划区内国有土地上的房屋拆迁行为。而集体土地的房屋拆迁不管是政府对集体土地所有权的征收还是集体经济组织对本集体经济组织成员宅基地使用权的征收，都属于集体土地上的房屋拆迁行为，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》和地方各级人民政府颁布的本地区城市房屋拆迁管理办法。

那么，对于集体土地上的房屋拆迁，究竟有没有法律可以适用呢。从法律层面、行政法规层面和国务院部委规章层面上来看，我国没有一部统一的适用于全国的集体土地房屋拆迁的规范性文件。从地方性法规、地方政府规章层面上来看，只有很少的地区颁布了本地区的集体土地房屋拆迁管理办法，例如北京市颁布了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，上海市颁布了《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》，青岛市也颁布了《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》等。从适用集体土地房屋拆迁的法律法规来看，我国关于集体土地房屋拆迁的法律适用存在如下问题：、

其一、法律位阶层次低。适用于农村集体土地房屋拆迁的法律法规基本上是各地方人民政府颁布的地方政府规章，这些地方政府规章法律位阶层次低，没有法律层面的、行政法规层面的，位阶较高的规范性文件，这对于其适用存在很大的限制，特别是人民法院在审理相关的案件时，只能参照，导致实际上无法律可以适用。

其二、法律适用不统一。到至今为止，我国尚无一部调整全国范围内的集体土地房屋拆迁行为的法律法规，有的只是各地区自己的，只能适用于本地区的集体土地房屋拆迁地方政府规章。这导致不同地区同一行为适用不同的法律法规，不同地区的房屋拆迁适用不同的补偿安置标准，这违反了法治的统一性原则，不利于建立统一的社会主义法律制度和社会主义法治国家。

其三、有的地区存在法律适用空白。虽然有很多省市颁布了自己的集体土地房屋拆迁管理办法，但也有很多省市没有颁布本地区的集体土地房屋拆迁法律法规，例如安徽省、山东省等，导致在这些地区进行集体土地房屋拆迁时处于无法可依的状态，相关组织和部门在进行房屋拆迁时随意性大，任意性强，经常出现损害农民利益的情况。

综上，集体土地房屋拆迁的法律适用问题，必须着眼于全国，制定全国统一的集体土地房屋拆迁法律法规，以更好的保护农民利益，促进新农村建设更好更快的发展。

三、集体土地房屋拆迁的补偿安置标准问题

（一）补偿安置方式。

集体土地房屋拆迁时，对于相应的补偿安置方式，有的地方规定为两种，即货币补偿和房屋安置，有的地方规定为三种，即货币补偿、房屋安置和另行审批宅基地。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》、《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》等都规定了这三种补偿安置方式。这三种方式被拆迁人只能选择其中一种，例如选择了货币补偿就不能再要求房屋安置，要求了房屋安置就不能再要求另行审批宅基地。

在实际操作过程中，关于房屋拆迁的补偿安置方式，存在的主要问题是不允许农民自己选择，而是采用单一的一种模式，不考虑不同家庭的经济收入情况。例如有的地方政府好大喜功，要求农民购买统一复建的公寓式楼房。这种公寓式楼房的价格一般都比较高，超出了大部分农民的收入水平，而且对于农民的实际生产生活也不实用。虽然各地方政府规章赋予了农民选择拆迁补偿安置方式的权利，但是在实际执行中，有的村委会或县乡人民政府实际上有法不依，剥夺了农民的这一权利。

因此，在实际操作过程中，首先要严格依法办事，充分保障农民自由选择拆迁补偿安置方式的权利；其次，个地方政府和村委会要量力而行，根据本地区，本村的经济发展状况和农民收入状况，实事求是的，符合实际的选择自己的拆迁补偿安置方式。对于经济较为发达，农民收入较高的地区，可以采用统一公寓楼式复建或统一房型、户型、面积式的家庭独户复建；对于经济欠发达，农民收入较低的地区，尽量采用另行审批宅基地的方式，让农民根据自己的财力状况建造适合自己的住宅。要本着对农民负责、为人民服务、一切为农民利益最大化的原则，综合考虑本地区的实际情况，选择适合自己的拆迁补偿安置方式，以改善农村居住环境，提高农民生活水平。

（二）货币补偿的标准。

对于货币补偿标准，从各地市的规定来看，均不一致。有的地方补偿标准较高，有的地方补偿标准相对较低。例如《巢湖市城市规划区征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》规定的货币补偿标准为被拆迁房屋重置价格结合成新。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》采用了房屋重置成新价和宅基地区位补偿价标准。《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》采用了被拆除房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴的标准。《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》采用的标准是被拆迁房屋所在区域普通住宅商品房平均销售价格。结合以上规定和现实中的实际情况，我们认为巢湖市的补偿标准最低，青岛市的补偿标准最高。

从实际情况来看，无论是巢湖市的较低标准，还是青岛市的较高标准，在现今房地产市场过热，房价不断上涨的形势下对于农户的补偿仍是不够的。首先以巢湖市的较低标准为例，由于采用房屋的重置价格结合成新，因此房龄越久的房屋能够获得补偿越低。而实际情况是农村的很多房屋都是老旧房屋，房龄均在十年以上，根据这一标准，相关农户只能获得很少的一部分货币补偿，这部分补偿远远不够他们重建房屋。因此，我们认为应当采用房屋重置价格标准，至少让农户能重新建造自己原来的房子。此外，即使采用了房屋重置价格标准，但有的地方并不采用另行审批宅基地的补偿安置方法，农民被逼无奈，只能购买集体统一复建的房屋或者进城购买商品房。而集体统一复建的房屋和商品房的价格要比农民自己重建房屋的价格高许多，农民需要付出更高的代价，这样的代价对于中低收入农户是如何也负担不起的，在现今农村社会保障制度尚未建立的情况下，这部分人最后只能变成流民、无房可居。因此，如果按照房屋重置价格进行补偿，还必须另行审批宅基地，或者给予农民更高的补偿，使其有能力购买集体统一复建的房屋或城里的商品房。

其次，我们来审视青岛市的较高标准。虽然是以被拆迁房屋所在区域普通住宅商品房平均销售价格为标准，这一标准乍一看似乎是相当理想的，完全可以补偿被拆迁农户的损失。但是我们认为这一标准仍然存在问题。首先被拆迁房屋所在区域是否有合适的房屋供被拆迁农户购买是一个问题。在城市中，不同区域的房屋销售价格是存在很大差别的，而这种区域又是很小的，经常只有一街之隔的房屋其销售价格就相差几千元。因此，如果被拆迁房屋所在区域无房或者没有合适的房源，此时对相应的农户而言只能去价格更高的地段购买，这时如果仍然以被拆迁房屋所在区域的商品房平均销售价格为标准进行补偿显然是不够的。其次，该标准没有限定时间，到底是以发布拆迁公告时的商品房平均销售价格为准，还是以拆迁开始时的价格为准，拟或以拆迁完成时的价格为准。因为在现阶段房地产市场火爆的情况下，房屋价格一天比一天高，如果限定的时间越早，而农户购房时间越晚，这中间的差额就越大。因此，必须明确规定一个公平合理的时间来确定商品房的平均销售价格。我们认为以拆迁完成时商品房平均销售价格比较合理，因为首先从拆迁开始到拆迁完成中间有一段时间，在这一段时间，农户可以寻找和挑选适合自己的房屋。其次，可以防止拆迁人拖延拆迁，督促其按时拆迁，以保证土地不被闲置。

（三）房屋安置的标准

虽然不同地区，不同省市的房屋安置标准各不一样，但采用的结算方法却大同小异。根据《巢湖市城市规划区征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》的规定，房屋安置的结算方法是根据安置房的市场价格与被拆迁房屋的重置成新价结算差价。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十五条也规定房屋安置的结算方法是安置房的市场评估价与被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价结算差价。《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》第八条规定：拆迁住宅房屋，实行房屋补偿的，应当按照货币补偿方式结算的拆迁补偿金和住房改善费总额提供价款相当的房屋给被拆迁人。房屋价款与拆迁补偿金和住房改善费总额存在差价的，应当结算差价款。

综合以上各地方的标准，我们认为我国现阶段对于采用房屋安置方式安置被拆迁人的，一般的安置方法是按照房屋的货币补偿金额与安置房屋的市场评估价格之间的差额进行差价结算。如果安置房的市场评估价格与商品房价格相当，这就出现了我们上面所分析到的问题，即被拆迁房屋的货币补偿金额与商品房销售价格之间的差价问题。由于被拆迁房屋的货币补偿金额总是低于商品房销售价格，因此这一差价需要被拆迁农户自行解决。如果被拆迁农户的收入相对较高，这一问题还容易解决，但是如果被拆迁农户收入较低，这一巨额的差价将会使他们无法承受。因为低收入家庭在房屋被拆迁前，无论房屋条件如何简陋，至少全家还有房可居。但是一旦拆迁以后，由于低收入阶层的房屋一般都比较简陋，这使得他们能够获得的房屋货币补偿非常低。这将从根本上导致低收入阶层无法支付巨额的安置房差价而变得无房可居。因此，必须对低收入阶层进行特殊的照顾和补贴，或者对安置房以优惠价格进行结算，以保证被拆迁农户能买得起房屋，并以保证相关拆迁工作的顺利进行。

四、集体土地房屋拆迁程序问题

（一）土地征用和占用批准程序

集体土地房屋拆迁因目的的不同分为征地拆迁和占地拆迁。所谓征地拆迁是指为了国家建设的需要而将集体土地征收为国有土地过程中进行的房屋拆迁。所谓占地拆迁是指因农村建设需要占用集体土地的过程中进行的拆迁。无论是征地拆迁还是占地拆迁，都是在集体土地上进行的拆迁，都需要经过批准，但是土地征用和占用的批准程序并不相同。

1.征地拆迁程序问题

在征地拆迁的过程中，第一个程序就是土地征收，也即将集体土地征收为国有土地。根据我国《土地管理法》的规定，土地征收需要经过两个程序，一是农用地转用审批，一是征地审批。由于进行集体土地房屋拆迁的土地都是建设用地，也就是宅基地，因此不涉及农用地转用审批的问题，只会涉及征地审批的问题。根据《土地管理法》第四十五条的规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。根据以上规定，我们可以看出只有国务院和省级人民政府才有权决定将集体土地征收为国有土地，其他任何政府机关、组织、团体都无权决定土地征收。

但是在实践中，有的地方人民政府不严格遵守《土地管理法》的规定，没有批准权限或者超过批准权限擅自批准土地征收，甚至有的县乡人民政府都敢决定征收土地，不仅严重违反了法律的规定，损害了政府的形象，也在同时损害了广大群众的利益。对于这一现象，必须予以遏制，对相关的责任人也应当严肃处理。

2.占地拆迁程序问题

农村建设占用土地，也需要办理占地批准手续，但是我国至今未有相关的法律规定来规范这一行为，导致占地批准程序比较混乱。有的地方由县级人民政府批准，有的地方由市级人民政府批准，还有的地方甚至由乡镇人民政府批准。批准机关级别较低，且比较混乱。同时，由于较低级别的批准机关，往往容易忽略农民利益，甚至为了自己的私利而侵犯农民的利益，导致实际中经常发生农民暴力抗拒拆迁的事件。因此，必须严格规范占地审批，提高审批机关的级别。对于占地审批，最低级别的机关也应当是设区的市级人民政府，县级人民政府和乡镇人民政府都无权进行占地审批。

（二）拆迁许可问题

拆迁农民集体土地上的房屋，必须获得拆迁许可，这是保障被拆迁人利益的重要措施。从各地方政府颁布的规范性文件看，针对房屋拆迁许可，存在以下问题：

1.有的地方政府没有规定房屋拆迁许可制度。例如蚌埠市、巢湖市等。之所以没有规定这一制度，一方面说明对公民私人财产所有权的不重视，另一方面也说明这些地区对集体土地房屋拆迁存在误解，把集体土地房屋拆迁仅仅看成是土地的征收，根据“房随地走”的原则，房屋被征收是题中应有之义，不应再作不同看待。其实，集体土地房屋拆迁的土地征收和房屋拆迁是两个性质完全不同的行为，一个是对土地所有权的征收，一个是对宅基地使用权和房屋所有权的征收。因此，既应当有土地征收许可制度，也应当由房屋拆迁许可制度。

2.有的地方政府虽然规定了房屋拆迁许可制度，但存在缺陷，如北京市、宁波市等。

（1）许可机关级别过低。例如北京市规定由区县人民政府国土房管局批准，这一批准机关在我国行政系统中处于最低级，如此低级别的批准机关容易导致批准的随意性和权力寻租问题，并往往忽视甚至损害农民利益，导致农民群体上访事件此起彼伏。因此，为了维护农民利益，保障法律的严肃性，应当提高许可机关级别，最低也应当有市辖区人民政府批准，对于直辖市，可以有区县人民政府批准。

（2）对公共利益的界定不明确。根据《土地管理法》和《物权法》的规定，只有在为了公共利益需要的情况下，国家才能征收公民的私有财产。但是两部法律均未对公共利益这一概念的内涵和外延进行界定，导致实践中存在很多假借公共利益，实际为私人利益的违法拆迁大行其道。同时，公共利益的界定是一个仁者见仁、智者见智的问题，因此，与其对公共利益进行实质内涵的界定，不如对其进行程序上的规范，将对公共利益界定的权利授予给民众。对于一项拆迁是否属于公共利益拆迁，可以采取听证会的方式，主要参加者应当是拆迁范围内的居民，并由其采取投票表决的形式，以决定一项拆迁是否属于公益性拆迁。

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