正确处理保障性住房建设资金筹集和管理问题

中国律师网      徐 威

上海徐威律师事务所 　　保障性住房，顾名思义就是政府保证普通百姓能够有房可住，包括廉租房、公租房和经济适用房。然而要实现普通百姓人人有房可住的目标，前提是要解决保障性住房的建设问题，从目前来讲，主要的当然还是建设资金问题。 　　笔者认为，根据当前政府的决策思路（详见住房和城乡建设部副部长齐骥在全国“两会”期间举行的“保障性住房建设和房地产市场调控”记者会上答记者问），保障性住房建设的大部分资金(8000多亿)“需要通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集”解决的做法，很值得商榷。因为从保障性住房的定义来看，应该是政府长期的一种责任和制度，是政府的一项庞大的民生工程，这其中“保障对象以及所在企业筹集”小部分建设资金完全应该和可行（形成共有产权），而主要依靠社会机构（这里的社会机构应理解为非国家直接控制其财产的机构，下同）的投入来解决大部分保障性住房建设资金就未必行得通。 　　保障性住房的建设和管理是一种政府行为。 　　保障性住房是政府管理社会的一种责任和制度，只能通过政府行为来实施，即政府需要通过行政手段而不是通过市场运作的方法来实现。否则，保障性住房本身的建设和管理也许就是没有保障的。因为通过社会机构的投入即采用市场运作的方法来筹集保障性住房的建设资金至少存在以下五大问题： 　　1．土地使用权问题 　　 　　保障性住房建设应当通过拍卖支付土地出让金还是划拨国有土地取得土地使用权呢？ 　　如果是通过支付土地出让金取得土地使用权，则首先就需要一大笔资金，且不管社会机构有无该笔资金，所谓保障性住房建设的高成本却已经存在了，将来如何消化呢？如是经济适用房（按此成本可能已成不了经济适用房），该成本最后还是要转嫁到购房者身上。如是公租房或者廉租房，社会机构愿意承担这部分成本吗？总不见得用提高房租的方法来解决吧！ 　　如果是划拨国有土地使用权，那么由社会机构来承担开发建设项目，则利润如何计算？让社会机构仅仅得到工资和奖金现实吗？而要让社会机构赚取一大笔利润，岂不也是增加了保障性住房的建设成本？！ 　　2．资金来源问题 　　通过社会机构投入来解决保障性住房建设的资金筹集问题，是否等于只要到时像归还银行借款本息一样实惠而简单呢？答案是否定的。如果是社会机构自有资金来开发建设保障性住房，则必然与经济效益完全挂钩，社会机构必然追求利润的最大化，这与保障性住房建设的宗旨格格不入。如果是社会机构通过银行贷款来开发建设保障性住房，则风险与利益同时存在，不可能要求社会机构只承担风险而没有权益的，而这差不多也就是商品房的开发建设了，此与保障性住房建设也是背道而驰的！很难想象，既要达到保障性住房建设的低成本目的，却又要依靠社会机构市场化运作的投入来解决好资金问题。 　　3．建设工程问题 　　实践中，因开发商拖欠工程款而造成建设项目不能按时完工甚至烂尾楼工程司空见惯，也有很多是因为资金问题而造成工程质量低劣乃至豆腐渣工程的。保障性住房尽管不被要求豪华舒适，但与烂尾楼、豆腐渣工程是格格不入的。因此，当社会机构因资金问题或者因无高额利润可得而采用偷工减料等方法来建设保障性住房时，后果是十分危险的。保障性住房的工程建设，必须以稳定、充分的资金来源为保障，否则就无法完成今年中央1000万套和上海22万套保障性住房的交房任务。 　　4．产权归属问题 　　先说经适房，如果资金全部由社会机构投入，那么该房屋产权是否应当登记在该社会机构名下？如是，政府如何控制该社会机构出售房屋的价格和购房人的条件审核？如果由社会机构投入大部分资金与保障对象以及所在企业形成共有产权，则该社会机构如何收回投资?政府以后又如何管理该保障房性住房呢？ 　　再看看公租房或者廉租房，无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权，都无可能将房地产权利人登记为某社会机构，因为这属于公益事业，不同于某公司出租房屋。那么，又如何通过社会机构投入来筹集资金建设保障性住房？ 　　5.物业管理问题 　　保障性住房的一大特点，就是从拿地到开发建设都要在保质保量的前提下尽量降低成本，保障性住房建成交付使用后的物业管理同样如此。保障性住房是一项制度，并不是将房子造好就了事，它的主要功能还在于以后长期的经营管理，尤其是公租房和廉租房。 　　由于通过社会机构投入参与保障性住房建设如同商品房开发建设一样，其资金（不是指维修基金）不可能延伸到物业管理阶段用于物业管理，上海市最新的住宅物业管理规定还有了保修金的新要求，同时由于保障性住房需要常期的物美价廉的物业管理模式，因此主要依靠社会机构的投入来解决保障性住房建设的资金问题就显得没有意义，因为它不能同步考虑物业管理问题，而保障性住房的物业管理必须与房地产开发建设通盘考虑。 　　以上种种问题表明，通过社会机构投入并市场化运作来解决保障性住房建设大部分资金的思路可能是行不通的。 　　那么，如何来解决大量的保障性住房建设的资金问题呢？ 　　笔者认为，根据我国现阶段的实际情况和考虑到各种因素，最好的办法就是通过向社会(个人和企业)发行建设债券来解决。记得十年前我国曾发行过类似的建设债券，起到过相应的作用，后来因为“不差钱”而取消了。现今保障性住房建设除了政府直接渠道筹集部分资金外，还需要的大部分资金的筹集，应当也只有依靠发行建设债券予以解决（不排除通过保障对象以及所在企业筹集一部分资金）。而且，运用比一般政府债券利率为高的经济杠杆的作用，完全能够解决这一筹集资金的问题，也符合国家稳健货币政策的要求。发行建设债券筹集保障性住房建设资金的可行性还在于它是一种长期稳定的、循环往复的运作制度，完全符合保障性住房制度的常期需要。 　　此外，部分社保基金和住房公积金，只要在正常稳妥的监管之下，也完全可以进入保障性住房建设资金的筹集渠道。 　　那么，通过发行建设债券以及社保金、住房公积金筹集保障性住房建设资金最终如何处理呢？笔者认为可以由政府逐年回购大部分建设债券（因为保障性住房建设资金本应当由政府来承担解决，只是当前集中需要有困难而已），而小部分可由社会力量循环购买存在得到解决。而房地产所用权，永远属于国家所有。 　　建设债券、社保基金和住房公积金作为保障性住房建设的资金筹集与社会机构投入资金筹集最根本的区别在于有无利润！而有无利润对保障性住房建设的资金筹集来讲是至关重要的！直接关系到保障性住房建设的成败问题！ 　　解决了保障性住房建设的资金筹集问题，还必须解决如何运作好资金以实现保障性住房建设和管理的目的。为此笔者认为，政府应当成立以下专门的管理机构： 　　一、资金管理机构 　　通过发行建设债券等筹集来的保障性住房建设资金，必须要有一个有权威的专门机构（可以设在省一级财政局之下）来统一操作和管理，资金必须专款专用，管理人员的个人经济利益也不能与之挂钩。 　　二、省一级规划和国土资源管理局成立专门办公室，负责本辖区内全部保障性住房的土地供应工作。保障性住房建设应当采用无偿划拨国有土地使用权的办法。 　　三、项目管理机构 　　在省一级住房保障和房屋管理局之下成立专门的开发建设部门，负责本辖区内保障性住房的开发建设工作，所有人员的个人经济利益不得与房地产项目挂钩。 　　四、建筑施工机构 　　在市和区城乡建设和交通委员会之下单独设立专门的建筑工程队，负责本辖区内的保障性住房建筑施工，并按照成本核算法来结算工程款。 　　五、工程设计和工程监理以及工程验收依照有关法律法规规定进行，各自承担相应的法律责任。 　　六、省一级监察局成立专门的监察办公室，负责本辖区内保障性住房建设的全面监察工作。 　　七、物业管理机构 　　省一级住房保障和房屋管理局会同物价局制定保障性住房的物业服务费和租金的收费管理办法，并由下属各区、县住房保障和房屋管理局建立与本辖区保障性住房相应的物业管理部门（同时还解决了部分就业问题），单独经济核算，为保障性住房提供价廉物美的物业服务。物业管理人员直接与区、县住房保障和房屋管理局或者其下属的物业公司建立劳动合同关系，其个人经济利益不得与物业管理费挂钩。 　　综上所述，保障性住房建设应当采用计划经济的管理模式，应当是以非营利为目的的民生工程，只有依靠人民政府的强大力量为后盾，才能将保障性住房建设工作做好做实！同时，笔者建议对上述内容以立法形式固定下来并不断完善，以使我国早日成为民生保障的强国！